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岳山: 云南口岸建设在融入和服务国家战略中的问题研析及对策建议

时间:2018/11/26 10:11:42|点击数:

  云南口岸建设和发展,在中国与南亚、东南亚国家间政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,促进云南主动融入和服务国家“一带一路”建设和沿边对外开放战略等方面发挥着重要的窗口和平台作用。

  一、主要成就

  近年来,省委省政府认真贯彻落实国家“一带一路”倡议和建设孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊等重大决策部署,以习近平总书记考察云南重要讲话精神为引领,按照“建设南亚东南亚辐射中心”的新定位,深化对云南在国家对外开放战略中的重要地位与时代担当的认识,着力构建大开放大通关大协同的口岸建设发展新格局,强化规划引领,全面推进口岸重点建设、重点工作,改善提升口岸通关便利化水平,加快从口岸大省到口岸强省的目标迈进。2017年底,全省有口岸25个,其中一类口岸 18个,二类口岸 7个。全省口岸进出口额达187.9亿美元,同比增长36.1%,占全省外贸进出口的80%;口岸出入境人员达4170万人次,同比增长12.2%;口岸货运量达3140万吨,同比增长58.6%;出入境交通工具达856万辆(艘、架、列)次,同比增长9.5%。

  二、存在问题

  在看到近年来我省口岸建设取得成绩的同时,也必须清醒认识到存在的下列问题、短板和软肋:

  (一)“五通”建设通而不畅。首先,政策沟通上。一是外事管理体制不顺,对对象国管理体制机制运行状况及政策法规信息变化情况等了解掌握不及时,双方监管部门沟通交流渠道不畅。二是监管部门间统筹协调不到位、数据信息不共享、管理行动不统一。三是中央口岸通道监管事权下放不够,沿边对外开放先行先试、大胆创新受到制约。四是受周边国家政党轮换及法规、体制机制不健全等因素影响,许多政策实施存在变数。其次,在设施联通上。一是我省部分边境口岸连接公路等级低、路况差、畅通能力有限,加之境外公路等级低、路况差、收费高、管理乱,陆上出境运输障碍多;二是云南尚未与对象国之间完全签订陆上运输协定,直达运输难落实;三是我国国际道路运输管理体制不完善,监管中尚有一些问题亟待解决;四是双方检验结果不完全互认,“一站式”口岸便利通关难实现;五是周边国家临边机场多数不是国际机场,无直接辐射服务口岸功能,空中通道不通畅。第三,在贸易畅通上。一是沿边国家相关基础设施落后,大宗贸易通关不顺畅,“边梗阻”问题明显;二是便道化整为零走私突出,进出口贸易数据失真,扰乱口岸贸易秩序;三是因农产品进口配额管理,云南在外推广农产品替代种植进关难,农业贸易发展受约束,农业“走出去”受限制。第四,在资金融通上。一是我省同国际间金融合作层次低、双方基础设施不匹配、清算联系不完善、现钞押运不便、代理行费率较高、银行间响应协调机制不健全,“地摊银行”唱主角;二是银行地方分支机构和口岸机构出境需总行批准,双边、多边国家层面合作机制尚未建立健全,口岸双边银行交流不充分。第五,在民心相通上。一是边界纷争、文化宗教不同等因素影响沿边口岸人员交流和民心相通;二是周边国家发展滞后、法律制度不健全、对外开放程度不高、人民生活水平相对较低、跨境犯罪频发等直接或间接影响人员交流和民心相通;三是双边、多边促进人员交流的配套机制不健全完善。

  (二)口岸开放对而不等。首先是政策不对等。一是近年来国家和云南出台了一系列对外开放优惠政策,但沿边国家没有或缺少与之相匹配、相呼应的政策,存在口岸开放程度不对等的情况;二是我国口岸开放和通关便利化政策措施和监管手段相对灵活务实,但对方出入境管理门槛较多、手续繁琐、审批时间长、货物及人员往来不便。三是沿边国家受政府轮换影响,政策朝令夕改,没有延续性,口岸开放存在很大的变数。其次是能力不对等。沿边国家经济社会发展相对落后,对外开放程度和层次较低、活力动力不足,加之投入有限,交通和口岸设施比较滞后,货物运输及通关能力不对等。第三是路径渠道不对等。一是缅甸等国不支持从陆路口岸持护照出入境,制约了中方口岸升格和扩大对第三国人员的开放;二是缅甸沿边机场多为军用,不具备民用和商用功能,与我国沿边机场对外开放功能不对等。三是口岸开放时间不完全同步、对等。

  (三)口岸经济繁而不荣。多数边境口岸通关人员多为小商小贩、跨境劳工及流窜闲杂人员;通关货物以资源性产品、生活用品、建材、机床配件、摩托车、中药材、矿产品、化工产品、农副产品等低端和初附加值产品为主,口岸贸易总体呈现低层次、低水平、低创汇率“三低”现状,徒有繁华、少见荣景。究其原因,一是全球经济总体缓慢复苏和国内外市场比较疲软,口岸经济活力不足,进出口贸易增长势头不强劲;二是云南边境地区生产性加工业比较落后,外向型企业规模小,外向型产业基础弱,对国际市场的开拓能力有限;三是境外农业合作未形成产业链,种植结构不合理,辐射带动作用欠佳;四是口岸功能不健全,通关便利化水平不高,存在“大口岸小流量、小通道大流量”情况。

  (四)“单一窗口”推进乏力。一是跨部门、跨行业、跨口岸建管体制不健全,口岸综合管理部门统合能力亟待提升,信息共享和业务协同尚存在各自为政情况。二是国家“单一窗口”标准版推出缓慢,技术不够成熟稳定,尚难在云南全面落地实施。三是因相关审批权限在国家,云南具有开创性的边民互市管理系统、跨境自驾游管理系统和口岸突发事件应急协调处置中心等特色项目推进难度大。

  (五)口岸建管投入不足。目前我省口岸建管资金仅有2009年来每年中央转移支付的1亿元和省级财政资金1亿,因云南口岸建设起步晚、底子薄、历史欠账多,现有资金基本用于还历史欠账,加之全省25个沿边县大部分是国家级贫困县,国家取消口岸行政收费后,连口岸运行维护资金都难以承担,口岸建管投入不足,通道管理查验主要依托公安边防驻点营房和部分海关、检验检疫设施,制约着通道发展。

  (六)队伍建设短板明显。随着云南国际大通道建设推进、口岸客货流量增长和“一口岸多通道”监管模式实施,口岸管理事项与日俱增,口岸查验部门工作压力剧增。加之当前国家编制管理严格限制,云南新开放口岸查验部门人员编制难增加,只能在现有编制内调节,口岸联检部门存在严重人力资源压力,影响口岸监管能力。

  三、对策建议

  (一)提升互联互通水平,深化对外合作交流。首先,提升政策沟通水平。一是国家层面与周边国家签订有关合作协议,加强在劳务合作、货物运输、口岸对等开放、打击非法走私和跨境犯罪等方面合作,畅通国家间政策沟通渠道;二是争取国家出台鼓励沿边对外开放和面向南亚东南亚辐射中心建设中先行先试、大胆创新的政策,更加自信和稳健地扩大对外放开;三是充分发挥云南省不同领域、部门与周边国家建立的沟通机制作用,及时跟踪研判掌握对象国相关管理体制机制运行及法规政策变化信息,更加灵活、主动和务实地制定因应之策,以变应变。其次,提升设施联通水平。一是加快边境贯通干线公路、铁路建设,推进口岸与边境干线通道连接,加大港口、民用航空建设,完善沿边水运通道和航空网络,构建起纵横交错、内外联通、畅通无阻的立体交通骨架网络。推进中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊陆路大通道建设。与周边国家合力推进跨境铁路干线建设,实现跨境铁路互联互通,构建区域铁路运输大动脉,促进跨境区域市场共同繁荣;二是加大沿边国家交通基础设施援建力度,优先打通瓶颈和关键路段,有效解决“边梗阻”问题;三是尽快签定跨境汽车运输协定,方便货物运输和人员往来;四是推进骨干航道改扩建工程,健全航运合作机制,完善跨境河流航运功能;五是加快昆明国际航空枢纽建设,构建覆盖南亚东南亚各国首都和主要城市、连接世界主要航空枢纽的航线网络。第三,提升贸易畅通水平。支持沿边重点开放区、海关特管区与国内自贸区相同的贸易便利化政策,推进与周边国家建立货贸互检互认、信息互换、执法互助和贸易统计等合作机制,将经贸合作区建成自由口岸,实现人员、资本、商品、技术、信息等要素资源在区内自由流动的局面。加大沿边国家口岸基础设施和技术手段援建力度,帮助沿边国家提升口岸产品通关查验能力建设,解决开放能力不对等的问题。第四,提升资金融通水平。推动建立云南与周边国家贸易、投资等采用人民币计价结算的机制;积极探索有本地特色的代理行、清算行和非居民账户跨境清算模式,打通境外银行机构的跨境结算渠道,探索非现金支付工具的跨境使用;适当调整准入门槛,争取南亚东南亚国家大型银行在云南沿边金融综合改革试验区设立法人机构或分支机构;支持云南企业在周边国家发行人民币债券;加大对云南周边国家重点项目的金融支持力度。第五,提升民心相通水平。与开展高等教育国际合作,为周边国家培养高层次专门人才;加大周边国家基础教育阶段来滇侨生支持力度;充分发挥中国—南亚技术转移中心、中国—东盟创新中心和双边多边智库机构作用,在新能源、新技术、新材料、新农业、医药健康、构建生态命运共同体等领域开展重大课题研究;与周边国家建立边境公共卫生和传染病跨境传播预警联控机制;在周边国家消除贫困、基础建设、改善民生、防灾减灾、战后灾后恢复重建等开展务实援助。

  (二)加强制度顶层设计,协调规范各方关系。一是争取从国家层面加强口岸建设有关标准和法律法规的顶层设计,进一步明确口岸规划建设标准、申报审批、设施验收、运行监管、联合检验、通道边防查控、收费标准等方面的规范;二是争取中央下放部分口岸审批事权,让地方在先行先试、大胆创新方面有一定自主权。三是与国家口岸发展规划对接,切实发挥市场在资源配置中的决定作用,深入研究、充分论证,科学制定云南口岸发展中长期规划,引导云南边境口岸合理设置、科学发展;三是加强云南省口岸办职能建设,提升其在口岸建设管理中的统筹指挥协调能力,推动建立和完善跨区域、跨部门、跨口岸的综合协调机制,有效整合建设管理职能和资源,提升管理效能。

  (三)加快外向型经济发展,促进口岸经济繁荣。一是推动口岸与边境城市融合发展,加快要素资源向口岸辐射区域城镇聚集。二是用好用足用活边民互市贸易政策,鼓励沿边居民积极参与边境贸易,推动云南边民互市快速健康发展。三是加快发展新型贸易业态,大力发展海外仓、境外展销中心、外贸综合服务企业、国际快件监管中心等外贸发展新模式,聚集外贸发展新动能。四是着力解决我省外向型工业园区用地难、引企引资难、产业结构升级难等问题。务实推进中缅、中越、中印跨境经济合作区建设,把合作区打造成基础设施完善、成本优势突出、投资贸易便利、先进技术聚集、充满创新活力的国际生产基地。

  (四)推进“单一窗口”建设,提升口岸通关效率。将涉及贸易建管的部门逐步纳入“单一窗口”管理平台,推进信息资源数据共享;积极推进云南国际贸易“单一窗口”与南亚东南亚国家口岸信息互换和服务共享。推动云南关键合作试验区建设,压缩通关时间;提高口岸信息化建设水平,全面推进无纸化作业;优化关检申报建管流程,逐步实现“一次申报、一次查验、一次放行”。

  (五)加大投入支持力度,不断完善口岸功能。建议每年争取国家专项资金不少于2亿元,省级财政预算不少于3亿元,推动边境各州(市)、县(区)财政将专项资金纳入财政越算,确保每年四级财政专向投入6亿元以上,全面改善全省口岸基础设施,进一步完善口岸通关功能。

  (六)解决队伍建设短板,提升口岸监管能力。争取国家落实新开口岸机构和人员编制。优化口岸、综保区、边(跨)合区、陆港等人力资源配置。制定云南口岸协管(检)员管理工作指导意见,建立协管(检)员配属查验部门的长效机制,鼓励查验部门积极改革创新机构人员编制管理体制,实现单向管理向多元治理的转变。探索建立口岸(通道)升级、整合和退出机制,有效调节使用相关机构编制。重视电子口岸队伍和专业人才培养,提升监管口岸服务水平。支持与智库机构开展电子口岸建设与管理课题研究,不断创新云南电子口岸管理方法路径。

来源/作者:机关党委/岳山 责任编辑:代丽