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民族边疆地区自然资源管理中政府与社区的合作——基于白马雪山自然保护区社区共管协会的个案研究

时间:2018/5/11 10:17:53|点击数:

  摘要:长期以来,边疆少数民族地区受到经济落后和生态环境脆弱的双重困扰。那么如何实现边疆民族地区的可持续发展呢?不仅要提高经济发展水平而且要加强生态治理。本研究以云南藏区农村社区中服务于生态环境保护的一个社会组织为研究对象,探索当地政府在自然资源的保护中如何与社区建立合作伙伴关系,形成合作治理模式,既保障了当地村民的生计也实现了环境的可持续发展。

 

  关键词:社区共管协会;合作;自然资源管理。

  文章来源:《西部发展研究》2017年02期

  基金:国家社科基金西部项目“云南藏区农村社区社会组织调查研究”(13XSH011)的阶段性成果。

  作者简介:张云熙,王者荣耀娱乐官方网站(www.8wz.com)农村发展研究所助理研究员。

 

  一、研究背景

  自然资源的保护和管理问题本质上是一个合作的问题,传统对自然资源管理的理论比较悲观,认为人们不能合作,“公有地的悲剧”理论、“囚徒困境”模式以及集体行动的困境学说都论证了这个问题。沿着传统的理论,人们要想保护好生态环境,要么依赖市场,要么依赖政府的强制管理手段。这种方式通常由政府单方面规划和执行,重点突出对保护区内自然资源的保护,忽视了对社区生产、生活所必需的自然资源的合理利用,造成社区生计与自然保护的矛盾日益尖锐[1]。为改变这种状况,需要建立多元化、多层次的管理体系,取代过去一元化的方式,即社区共管由政府和社区“共同管理”。

  社区共管作为一种新的资源管理模式,是20世纪80年代末期由国际活体水资源管理中心和国际渔业管理组织发起。20世纪90年代初期在全球环境基金的资助下,社区共管的理念和方法开始用于我国的国家级自然保护区中。

  本案例就是以云南白马雪山国家级自然保护区德钦管理局下辖的霞若管理站在霞若乡建立的社区共管协会为例,调查了解了共管协会在自然资源管理开展的活动状况,分析政府与社区是如何建立合作关系的,通过共管协会这一中介组织,在自然资源管理方面取得了哪些成效。

  二、调查社区基本情况

  (一)白马雪山自然保护区基本情况

  云南白马雪山国家级自然保护区(以下简称保护区)位于云南省迪庆藏族自治州德钦和维西县境内。处在青藏高原向云贵高原过渡接触地带,保护区的自然地理环境及生物资源十分丰富,拥有珍稀植物24种,哺乳类动物100种,记录鸟类246种,还是中国面积最大的滇金丝猴国家级自然保护区,被称为 “寒温带高山动植物王国”。[2]

  保护区地跨九个乡(镇),即:德钦县的升平镇、奔子栏镇、霞若乡,维西县的巴迪乡、叶枝乡、康普乡、白济汛乡、攀天阁乡和塔城镇,总面积281640公顷[3]。案例所调查的协会位于德钦县霞若乡,辖区总面积为130408公顷,其中核心保护区为66538公顷,缓冲区保护为32783公顷,试验区为31089公顷。共有7个村委会,91个村民小组,214个自然村,1926户,8310人。其中,保护区内有5个村委会,58个村民小组,1102户,5078人。[4]

  (二)社区共管协会的基本情况

  白马雪山自然保护区霞若乡社区共管协会是在白马雪山国家级自然保护区德钦管理局推动下,由霞若乡的各么茸、施坝、粗卡通3个行政村共同发起,于2007年在德钦县民政部门正式登记注册的社会组织。协会下设理事会、监事会、会员代表大会以及3个共管小组。其中理事长1名由保护区德钦管理局的相关工作人员担任,副理事长4人,1人由保护区霞若管理站工作人员担任,其余3人由以上3个社区选出的村民担任。监事会3人,均由3个行政村选举的村民担任。为了便于工作的展开,协会在3个行政村设立了共管小组。调查了解到,共管小组主要建在保护区缓冲区的村民小组中。比如,各么茸村委会的共管小组主要包含了里丁玛、各么茸、合不杰三个村民小组。协会的主要活动也就在这三个共管小组所辖的村民小组中开展。活动内容主要包括,农田基本建设、基础设施建设、农村经济建设、自然资源的合理利用及管理,农村实用技术培训,等等。

  协会从2007年建立至今,先后接受了各类国际环保发展项目以及国家开发、扶贫、新农村建设项目的资助,特别是全球环境基金(GEF)、世界自然基金会(WWF)、大自然保护协会(TNC)等机构在当地开展了能源保护、生计替代、农村环保教育等方面的活动。

  三、社区共管协会合作实践

  (一)能源保护示范项目

  为了减少对森林资源的消耗,协会引导村民开了使用节能技术和替代能源的项目。能源保护的项目从2008-2010年在各么茸村委会的共管小组实施。该项目受全球环境基金(GEF)和大自然保护协会(TNC)支持,共投资20万元资助里丁玛和合不杰村民小组的部分村民修建了太阳能热水器。

  2009年由香格里拉学会资助施坝管理小组的同中林村民小组开展了“木改瓦”的工程。即用石棉瓦代替木头建盖牲畜棚。整个项目覆盖了同中林的所有农户,资助方向每户提供60平方米的石棉瓦,村民投工投劳,牲畜棚建好后,协会和项目出资方共同验收合格后给与每户400元的奖励。

  此外,协会还开展了推广节能灶、沼气池建设等项目。调查了解到这些项目的实施减少30%-50%木材的使用,让农户从繁重的捡拾薪柴的劳动中解放出来的同时改善了社区环境,深受村民的喜爱。

  (二)生计替代项目

  地处保护区内的施坝村,在保护区建成以前是当地主要木材的采伐基地,砍伐木材是村民主要经济收入,因此,村民对森林资源的依赖性特别强。保护区建成后,一下切断了村民的经济来源,村民的生活陷入贫困,很多村民进入保护区内偷伐林木和盗猎,给保护区的管理工作带来了极大的困难。针对保护区管理和社区村民的生计问题,协会与香格里拉学会合作在这里开展了生计替代项目。邀请专家在社区举办种植技术和养殖技术的培训,使农民掌握科学的种养技术。另外,还帮助村民购买中药材的种苗,协助村民种植经济效益高的中药材。在施坝村委会的同中林小组,协会对愿意种植桔梗的村民发放种苗,聘请种植能手对农户进行田间指导,待收获后由农户自行销售,协会给予每户500元的种植补贴。此外,协会还为村民提供了磨面机、饲料加工机等设备,为村民的生产生活带来了极大的方便。

  (三)保护教育活动

  在环境保护教育方面协会邀请了保护区的动植物专家走进社区开展“保护野生动物宣传周”、“植物识别竞赛”的活动。协会在社区建立了社区学习中心,通过设置宣传栏,播放影像资料,发放宣传手册等形式向村民宣传生物多样性保护的重要性和必要性。中心还定期开展巡山护林知识培训,教会村民在巡山过程中如何识别动植物,如何用仪器记录动物的活动轨迹,在巡山过程如何应对偷伐盗砍的现象,何及时处理森林火情等技能。协会还走进学校,开展观鸟的活动,保护河流的活动等等。

  协会采用不同的形式对不同人群开展环保知识的教育,提高村民的环保意识,增进了村民对保护区价值的理解和参与自觉性。

  (四)巡山护林活动

  在自然资源管理方面,社区协会下辖的每个共管小组都建立了自己的巡山队伍。以施坝村同中林的巡山队为例,该巡山队成立于2009年,主要由村民共同选举的森林委员负责。

  同中林村民小组的19户人家被分成了6个小队,每个小队3户人家,除森林委员外其余的18户按照居住位置轮流巡山。巡山队还制定了巡山制度,规定每个小队巡山周期为一周(7天),上一小队巡山完成后将巡山记录本交给第二小队,以此类推。在巡山过程中,村民要填写巡山记录表,主要包括用照片和标本记录巡山过程中所见的动物、植物,还要记录在巡山过程中是否发现火情和偷砍盗伐的现象,村民是如何应对处理的。每3个月协会派负责人检查记录的情况,完成一年的巡山工作后,协会将所有的巡山队进行评比,成绩为优秀巡山队可获得1000元的奖励。

  施坝村的森林委员表示:“在协会没有介入巡山工作以前,尽管社区内有自己的巡山制度,但是村民的积极性不高,经常相互推脱忘记巡山,巡山的工作主要由我一个人完成,工作量很大。自从协会介入巡山工作后,村民们巡山的积极性大大提高了。”究其原因我们访谈了不少村民,有村民说:“协会在社区做了很有公益活动,给了我们那么多项目,我们自然应该支持人家的工作,作为回报。”村民还说:“协会开展了很多关于环境保护的活动,让我们认识到保护环境的重要性,如果森林被破坏的话,我们从哪里捡松茸,没有松茸收入就会较少的,所以要巡山保护好森林”“只有山好水好,住在这里的人才会长寿的。”

  白马雪山自然保护区能够保留完好的生物多样性,很多程度上取决于协会的成立,通过政府与社区的合作共管,实现了资源共享、利益共享、责任共担。

  四、共管协会中政府与社区的合作

  从霞若乡共管协会的实践中可以看出,协会通过与政府、NGO组织、普通村民建立了长期合作伙伴关系,让保护区管理局与社区村民在资源保护与利用上的敌对关系得到改变,让村民成为资源保护的重要力量,而且双方合作的方式和范围还有不断扩大的趋势。

  调查了解到,保护区管理站与社区村民的合作的建立并非一蹴而就,而是经历了长期互动磨合才达成的,在这其中合作的基础、合作形式、合作机制的建立、成为了达成合作的重要因素。

  (一)合作的过程

  2007年在保护区管理局项目办、霞若乡管理站,施坝、各么茸、粗卡通等三个村委会的社区村两委工作人员,以及在保护区缓冲区内的村民小组民主选举出的村民代共同参与下,共管协会正式成立。为了体现共同参与、相互协作、互相合作的共管理念,协会的理事会、监事会成员均由保护区管理局工作人员和社区村民共同出任。协会充分赋权予村民,共管协会所属的共管小组的负责人均由村民担任。机构建设完成后协会和保护区管理局制定协会发展的目标。

  此后,协会与村民小组运用参与式方法对所辖社区的基本概况、资源分布状况、自然资源利用、矛盾冲突等方面进行了调查。在了解社区基本情况和社区需求的基础上,协会在保护区管理局和NGO共同支持下开展了项目。

  (二)合作的形式

  合作的形式大致可分为两种类型,一类是经济性的合作,另一类是事务性合作。经济的合作主要是保护区管理局将NGO资助的项目通过协会为村民提供经济扶持。比如,在保护能源方面给村民修建太阳能一定的经济补助;在生计替代方面免费为村民提供种苗、肥料等。事务性的合作主要涉及社区内部公共事务的决议和公共设施的建设。比如,对于巡山制度安排,在社区内开展的相关培训等活动,这些往往会超出村民小组的边界,需要小组与小组之间的合作来完成,要协会出面协调。

  根据合作时间的长短可以分为短期性合作和长期性合作。类似能源保护、生计替代都短期性的合作,这些活动都是以项目的形式开展,周期较短。像能源保护项目中的太阳能热水器建设,主要是2009年前后实施的,近年来这些项目已经停止了。长期性合作通常时间较长,规模较大。主要包括,巡山护林活动,自然资源保护的宣传活动等。

  (三)合作的机制

  在整个合作共管的过程中,为了实现不同主体间稳定持续的互动,需要建立合作的机制来确定不同主体间的地位,开辟主体间的沟通路径和驱动合作的发生与变迁。调查发现,协会通过建立协商对话机制、信任机制以及共享机制来维持合作。

  1、协商和对话机制

  为了改变以往“政府一言堂”的局面,保障协会的有效运作,建立了协商对话机制。让村民代表与保护区工作人员在面对面的对话中,建立平等、信任的关系,进而形成的一种固定的沟通机制。比如,在进入社区开展项目之前,保护区管理局、项目资助方和协会都会采用参与式的调查方法,通过PRA工具,采取小组访谈来获得村民需求的第一资料。在访谈的过程中,村民要亲手绘制社区的资源图,进一步明确社区的资源状况,通过矩阵打分的形式确定社区的主要需求,限制因子等问题,为项目活动筛选村庄提供信息资料。在整个过程中,村民、协会成员、项目资助方、保护区工作人员在面对面的对话过程中达成共识,最终确定项目的实施方案。

  在对同中林小组的调查中我们深刻体会到了协商对话机制所带来的好处。协会通过调查获悉,同中林小组的村民过去如果要将青稞、玉米等磨成粉都要背着重重货物翻山走40多里山路才可以有提供磨粉的地方。为解决这一问题协会向香港乐施会申请了价值6000元的磨面机和粉碎机各一台。自然资助的机器放在哪成为了难题,开始村民争执不休,都期望机器放在自己家至少放在距离自家近的地方。后来村民与协会通过参与式的方式,最终决定将机器放在同中林片区的李华家。达成这一共识的原因是:通过画社区图村民认为,同中林片区位于整个小组的中部,无论是下片的下家龙片区还是在上片的阿卡米和卡夺片区走大约相同的路程都可以到达,这样对这两个片区都很公平。之所以放在李华家村民认为:“李华是共产党员,年轻有文化,平时愿意帮助其他人,而且会种地能挣钱,机器放在他们家村民很放心。”此外村民们还提出,每次用机器都会耗费李华家的电费,于是提出给李华相应的经济补助。通过协商对话,打破僵化的沟通障碍。

  2、信任机制

  信任关系经常被描述为协作的本质,合作过程不仅仅是各主体之间的对话,而且更为重要的是基于这种对话机制建构的一种信任关系[5]。特别是在合作主体相对陌生或是高度对立的状态下,再加上相应立法保障的缺失的情况下,参与者更应寻求建立信任的途径。在保护区与社区在建立信任关系上,主要通过协会这一中介组织,发挥协会中的社区能人的影响力、让村民的需求得到切实的满足等方式建立了彼此之间的信任。

  例如,在生计替代项目上如何让农户放弃原有的种植品种,抛开原有的种植习惯,碰到这些问题时,还是要寻求合适的人去做沟通。森林委员、村民中威望高的能人,往往成为了建立信任的“桥”。在各么茸里丁玛小组开展的生计替代项目上,协会期望村民能够种植一些经济效益较高的中药材来替代部分传统作物,提高村民的经济效益。起初村民担心种植的药材卖不出去或是种坏了,会带来经济损失的。于是协会动员村民中的药材种植能手龙青,让他去说服村民尝试性的种植药材。由于龙青的现身说法,村民在协会的支持下开始效仿种植药材。

  此外,开展社区活动、专业培训也是建立信任的手段。协会通过共开展大量社区活动与专业培训,调动起村民参与公共事务的热情,也促使村民与协会和保护区管理站工作人员共同构建出社区未来的愿景。在此过程中,社区成员之间亦建立起了认同型信任。一些村民表示:“在培训和参与活动中,人与人之间的感情更近了,对彼此的偏见减少了,懂得信任、包容和关心。”

  3、共享机制

  共享机制在合作共管主体间互动机制中处于核心地位,是合作主体就资源分配进行博弈以达到均衡的过程。其中权力共享是合作治理中最为关键的内容。政府与协会、政府与村民间建立的合作,本质上是权力向社会的让渡[5]。那么如何实现权力的让渡,即让权力的接受方有能力、资源、意愿来行使权力,又能让权力的让渡方放弃本身的权利,其动力在于权力背后的利益驱动[6]。

  从调查的情况来看,从协会成立以来,政府基本上不直接参与社区自然资源的管理,通过政府授权,协会基本上实现了权力共享。无论是在协会机构的设置,还是在项目的具体实施过程中,保护区管理站都充分赋权给协会,让当地村民参与其中。比如,巡山制度的安排上,在确定的基本原则后,是由各村民小组自行决议各自的巡山方式,有的小组采用抽签的方式,有的小组则按照花名册的顺序,对于不参与巡山处罚办法,各小组也有不同的惩罚措施。通过赋权让村民的自主性得以发挥的同时让村民的个体的权利得以尊重。而且通过放权,既保护好了资源又缓解了与社区的矛盾。

  除了权力的共享外利益的共享也是关键因素。当人们在共管中获得的利益能得到满足时,村民才会愿意加入的社区资源的共管和建设中。从协会的经验来看,要让村民参与自然保护的管理,政府必须给予额外的激励才能进一步稳定合作关系,使合作治理持续进行。解决问题的办法就将保护区和社区的发展目标统一起来,以村民的利益为中心,多方共赢,实现相互之间的广泛合作。比如,保护区管理站通过自身的资源优势引入了NGO参与社区的建设,让协会与NGO组织合作,资助村民修建太阳能热水器,既节约了村民的时间和劳力成本,又减少了使用薪柴的数量,在生活能源少降低对森林资源的依赖。通过培训和奖励的方式规范了巡山护林的活动,让村民自觉长期的参与自然资源的保护中。保护区管理站通过协会在社区内发展生计替代的项目。为村民购买良种牦牛、种猪,选择农户饲养和管理,以扶持养殖业形式滚动发展经济。此外还开展种植技术培训,现在农户的粮食产量比之前提高了两倍,村民表示:“通过试验示范,如今才知道如何科学种田,怎样才能多打粮食。”通过项目的实施,村民得到实惠,也降低了森林资源消耗,实现互惠双赢。

  五、合作的成效

  协会的成立改变过去保护区只是简单地与自然村的干部合作共管的模式,而是让更多的村民参与到社区自然资源的管理中,实现政府与社区村民的真正的合作。协会负责人斯那次里告诉我们:“社区与保护区的矛盾不仅仅是生态保护与社区生计的矛盾。还有自然村之间由于资源配置所带来的冲突。有些矛盾仅仅依靠保护区管理局是难以解决的,因为我们毕竟是外来群体,而协会的成立可以更好协调自然村之间的利益关系,而且村民也可以用本土知识和办法来处理矛盾,达到人与人、人与自然的和谐共处”。

  通过协会的建立不仅化解了矛盾还提高了管理的效率、降低管理成本。当地村民所需要资金、技术、信息等许多资源在协会的协调下都可以从其他机构或者个体获得。而保护管理中所缺乏的人力资源,社区信息资源等可由社区提供。由此双方通过资源的互换互补,既提高了管理的效率减低了管理的成本。

 

  参考文献:

  [1]曹爱军:《白水江自然保护区参与式社区共管调查研究》,《前沿》, 2008年第8期,第20页。

  [2]白马雪山国家级自然保护区管理局:《云南白马雪山国家级自然保护区管理规划》,2013年,第7页。

  [3]白马雪山国家级自然保护区管理局:《云南白马雪山国家级自然保护区管理规划》,2013年,第12页。

  [4]白马雪山自然保护区官方网站:http://www.ynbmxs.cn/index.php

  [5]黄桂婷、李春城:《合作治理主体间互动机制研究——以宁波市立邦社区为例》,《中共杭州市委党校学报》,2014年第1期,第28页。

  [6]Gray B. Collaborating:Finding common ground for multipartyproblems.San Francisco: Jossey—Bass,1989.

(作者:张云熙,系王者荣耀娱乐官方网站(www.8wz.com)科研人员)

来源/作者:四川大学西部边疆中心/张云熙 责任编辑:代丽